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법인화 이후의 서울대, 기로에 선 거버넌스

기사승인 2017.10.15  08:42:16

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대학 거버넌스는 대학의 교육, 행정 등 여러 영역에 대한 의사결정 권한을 갖는 관리체계다. 거버넌스 운영이 올바르지 못하면 제대로 된 결정을 내릴 수 없으며 대학 민주주의도 제대로 이뤄질 수 없다. 서울대 역시 마찬가지다. 법인화 이후 서울대는 거버넌스 차원의 큰 변화를 겪었다. 법인화 이전 서울대가 내리는 대부분의 결정은 서울대를 구성하고 있는 교수와 직원들에 의해 내려졌으며 부분적으로 학생들의 의견이 반영되는 방식으로 진행됐다. 그러나 법인화 이후 ‘국립대학법인 서울대학교에 관한 법률’ ‘국립대학법인 서울대학교 정관’이 신설되면서 서울대 운영에 관한 전권은 기존의 구성원이 아닌 서울대 이사회가 가지게 됐다. 학내 구성원들 사이에서 총장선출제도를 비롯한 거버넌스 개선을 요구하는 목소리가 커지는 가운데 법인화 이후 서울대 거버넌스의 현재와 미래를 진단한다.
현재 서울대는 크게 법인 이사, 교수, 대학원생과 학부생을 비롯한 학생들, 서울대의 각 기관들이 고용한 직원들로 이뤄져있다. 구성원들이 참여해 대학 운영에 관한 사안들을심의하는 기관으로는 평의원회, 학사위원회, 재경위원회, 기초학문진흥위원회, 장학복지위원회 등 7개 조직이 있으며 학칙에도 기획위원회, 교육위원회 등을 비롯한 11개의 위원회가 있다. 이러한 심의기구에는 교수, 직원, 학생이 참여하고 있으나 이런 거버넌스 구성 주체들의 의견이 서울대의 운영에 있어 동등한 정도로 반영되는 것은 아니다.



이사회에 집중된 서울대 거버넌스

서울대 이사회는 법인화가 만들어낸 서울대의 최고 의사결정기구다. 서울대는 대학의 자율적 운영을 위해 법인을 설립했지만 이사회 체제 아래의 서울대가 진정한 자율을 누리고 있는지에 대해서는 의문이 제기되고 있다. 이사회의 막대한 권한으로 인해 교수와 직원, 학생을 비롯한 각 구성원들은 오히려 의사결정에서 배제되고 있는 것이 현실이다.

◇이사회에 집중된 권한과 전문성 논란=서울대 이사회는 ‘국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률’ 제10조에 근거해 설립됐다. 이사회는 다양성, 전문성 확보를 목적으로 학외 이사, 학내 이사로 나눠 전 대법관에서부터 타대학 총장, 교수, 사기업 회장과 공무원 등 사회 다양한 영역의 인사를 이사로 임명하고 있다. 일반적으로 법인체제 하의 대부분의 대학에서는 이사회가 운영 전반의 최종 의결 권한을 갖는다. 서울대 이사회 역시 ‘국립대학법인 서울대학교 정관’ 제14조에 따라 △총장의 선임과 임원의 선임에 관한 사항 △연도별 대학운영계획 △예산 및 결산에 관한 사항 △대학의 설립 폐지에 관한 사항 △정관의 변경 △학교규칙에 관한 사항 등 대학 운영의 모든 사항을 처리하고 있다. 그러나 일각에서는 이사회가 학사 문제와 주요 심의 기구인 평의원회, 재경위원회에 관한 규정 등의 사항에까지 의결권을 행사하는 것이 과도하다는 지적이 제기됐에. 이에 2014년 ‘이사회가 업무의 효율적인 수행을 위해 필요하다고 인정하는 경우 개별 사안을 정해 평의원회에 의결을 요청할 수 있다’는 ‘국립대학법인 서울대학교 정관’ 제14조 2항이 추가됐지만 이 조항 역시 이사회가 필요로 하는 경우에 한정되기 때문에 실질적인 의사 결정 권한은 여전히 이사회에 집중된 상태다. 평의원회 김형준 교수(재료공학부)는 “학외 인사의 경우 객관적으로 결정을 내릴 수 있다는 장점도 존재하지만 학사 운영에 관해 전문적인 지식이 없는 상태에서 학사 운영을 결정하는 것은 위험하다”고 말했다. 이어 그는 “자율성을 살리기 위해 법인화를 했지만 오히려 법인화 이후 대학 운영에 학내 구성원들의 의견이 잘 반영되지 않고 있다”고 지적했다.

◇이사회의 책임은 어디에=이사회는 서울대 운영 전반에 막대한 영향력을 행사하고 있지만 정기적인 국정감사를 제외하면 이사회의 권한을 실질적으로 견제하거나 이사회가 내린 결정에 대해 책임을 물을 수 있는 장치는 전무하다. 사립대학의 경우 재단 소속 이사회가 학교를 소유하는 구조기 때문에 이사회가 내린 결정의 책임을 결과적으로 재단이 지게 된다. 반면 서울대의 경우 이사회가 ‘국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률’에 존립 근거를 두고 있고 이사회가 서울대를 소유하고 있는 구조가 아니기 때문에 책임 소재가 모호해지는 문제가 발생한다. 국립대에서 법인화를 거친 국립대학법인 인천대 역시 재정위기에 대한 이사회의 책임 소재를 두고 학내 구성원 간의 갈등을 겪은 바 있다. 평의원회 김형준 의장은 이에 대해 “서울대는 재단이 운영하는 사립대와는 기본적으로 구조가 다르다”며 “결정을 내리는 주체가 직접적으로 책임을 지지 않는 것은 거버넌스 상의 큰 문제”라고 말했다.

대학 운영의 투명성을 확보하기 위해선 이사회 회의록의 투명한 공개가 필요하지만 이마저도 어려운 실정이다. ‘국립대학법인 서울대학교 정관’ 제17조는 ‘이사회의 의사결과는 공개한다. 다만, 이사회에서 비공개하기로 의결한 사항은 공개하지 아니한다’고 규정하고 있다. 의사결정과정을 투명하게 공개해야 할 회의록에서도 이사회가 공개하길 원하지 않는 사항은 공개하지 않을 수 있다. 지난 2014년 총장 선거 결과를 두고 이사회가 최종 총장 후보 선출에 관한 기록을 공개하지 않아 논란이 일기도 했다. 이사회는 구체적인 논의 과정을 공개하라는 구성원들의 요구에 대해 “이사회 회의록의 전체 공개는 이사들의 발언을 제한하고 건전한 이사회 운영을 불가능하게 만들기 때문에 회의록 공개가 불가능하다”고 답했다. (『대학신문』 2014년 9월 1일자) 이에 2014년 국회에서 이사회의 회의록 작성과 공개 사항을 지정하는 ‘국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률 일부개정법률안’(정진후의원 등 14인)이 발의됐으나 처리되지 못하고 폐기됐다.

학생은 넘기 힘든 거버넌스의 벽

학내 구성원 중에서도 학생의 거버넌스 참여는 교수나 직원에 비해 미미한 실정이다. 학생 참여 수단 미비는 본부와 학생 간의 정기적인 소통을 어렵게 했고 결국 학생들의 장외 투쟁과 물리적 충돌로 이어졌다. 시흥캠퍼스 협의회에 참석했던 자연대 도정근 학생회장(물리천문학부·15)은 “학생들이 학내의 다양한 심의기구에 참여해 관련 정보를 미리 파악하고 의견을 개진할 수 있었다면 시흥캠퍼스 사태가 이렇게 악화되지 않았을 것”이라며 거버넌스 운영을 위한 학생 참여의 필요성을 강조했다.

학생 참여 수단의 부족 문제는 학내 의결기구 내 저조한 학생 참여율에서 여실히 드러난다. 서울대 정관과 학칙에 규정된 위원회 중 학생들이 참여해 의결권을 행사하는 위원회로는 등록금심의위원회, 장학·복지위원회, 다양성위원회 3곳뿐이다. 이마저도 학생 참여 인원은 장학·복지위원회에 2명, 다양성위원회에 1명, 등록금심의위원회에 3명에 그쳐 실제 의사결정에 학생 위원이 미치는 영향이 크다고 보기 어렵다.

반면 사립대의 경우 ‘사립학교법 시행령’ 제10조의6(평의원회의 구성)에 따라 대학운영의 주요 사항을 심의하는 평의원회의 학생참여를 법적으로 보장하고 있다. 같은 법에서 한 구성단위에 속하는 평의원의 수가 전체 평의원 수의 2분의 1을 넘지 못하게 규정하고 있어 어느 한 주체의 영향력이 지나치게 커지는 것을 방지하고 있다. 고려대는 총 13명의 평의원을 교원 5명, 직원 2명, 학생 2명, 그 외 인원 4명으로 구성하고 있으며 중앙대도 총 15명의 평의원 중 3명의 학생 의원이 참여하고 있다. 하지만 서울대의 경우 평의원회에 학생 1명의 참관만을 허용하고 있어 아직까지 학생이 평의원회 의결 과정에 참여하진 못한다. 임수빈 부총학생회장(조소과·11)은 “평의원회 학생 참여를 통해 학생 의결권이 대폭 확대돼야 한다”고 주장했다. 평의원회 김형준 의장은 “평의원회에 학생이 참여해야 한다는 점에 동의하고 논의를 진행 중이지만 아직 구체적인 청사진이 마련되지 않았다”고 전했다. 2014년 국회에서 평의원회의 학생 참여를 규정하는 ‘국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률 일부개정법률안’(정진후의원 등 14인)이 발의됐지만 처리되지 못하고 폐기됐다.

법인화 이후 두 번째 총장 선거, 어떻게 뽑을 것인가?

‘교육공무원법’ 제24조(대학의 장의 임용)는 대학의 총장 선출 방식을 대학의 자율에 맡기고 있다. 하지만 지난 정부에서 사실상 총장선출제도와 교육부 재정지원 사업을 연계시켜 대학들이 직선제를 포기하고 간선제를 택하도록 유도했다는 비판을 받았다. 문재인 정권 출범 이후 교육부가 재정지원사업과의 연계를 통해 간선제를 종용했던 방식을 폐기하겠다고 밝히면서 여러 대학에서 총장선출제도 개선에 대한 논의가 활발히 이뤄지고 있다. 서울대 역시 내년에 시행될 총장 선거에 대비해 교수, 학생 사회를 중심으로 총장선출제도 개선을 위해 다양한 논의를 펼치고 있는 중이다.

◇교수와 직원만의 총장선거?=현재 총장선출 과정은 이사회가 최종 의결권을 가지는 간선제를 기반으로 총장추천위원회(총추위)와 정책평가단을 중심으로 진행되고 있다. 우선 평의원회와 이사회 추천 인사로 구성된 총추위가 총장예비후보자를 선정한다. 교수와 직원으로 구성된 정책평가단은 선정된 총장예비후보자를 평가한다. 이후 정책평가단 평가 점수와 총추위 평가 점수를 각각 40%, 60% 반영해 3명의 총장후보자가 선정되고 최종적으로 이사회에서 과반수를 득표한 후보가 총장으로 선출된다.

총장선출제도가 가진 가장 큰 문제는 총장을 선출하는 데 구성원들의 목소리가 고르게 반영되지 않는다는 점이다. 현재 학생들은 정책평가단에서 배제됐으며 참여하고 있는 구성원의 비율도 교수와 직원이 9대 1로 교수 비율이 훨씬 높다. 서울대노조 정귀환 위원장은 이에 대해 “교수의 참여만이 압도적으로 높은 것은 사실상 교수들만의 선거를 의미한다”며 “직원과 학생, 동문의 참여를 늘리기 위해 기형적으로 높은 교수 참여 비율을 낮출 필요가 있다”고 말했다. 임수빈 부총학생회장은 “교수, 직원, 학생이 같은 비율로 참여해야 한다”고 밝혔으며 대학원총학생회 홍지수 사무총장(치의학대학원 석박통합과정·15) 역시 “현재 논의 중에 있는 80대 20인 교수 대 비교수 비율에서 교수비율을 줄이는 방향으로 가야한다”고 말했다.

◇평가하는 사람 따로, 뽑는 사람 따로?=정책평가단의 내부 구성 비율뿐 아니라 정책평가단 점수가 총장 선출에 미치는 영향이 적다는 점도 문제로 지적된다. 현재 이사회에 추천되는 총장후보자 3인 선정에는 총추위 점수가 60%, 정책평가단 점수가 40% 반영되고 있다. 정책평가단이 여러 구성원의 의견을 직접적으로 수렴할 수 있는 창구임에도 불구하고 실질적으로 정책평가단의 의견이 총장선출에 충분히 반영되지 못하는 셈이다. 지난 2014년 총장선출 과정에서 정책평가단 점수가 4위에 머물렀던 성낙인 총장후보자가 총장으로 선출되면서 논란이 일었다. 성 총장 당선 이후 교수사회와 학생사회는 “이사회의 이번 결정은 학교발전을 위해 모든 교직원들이 고심한 결과를 무시한 것”이라며 반발한 바 있다.(『대학신문』 2014년 6월 23일자)

한편 구성원의 의견이 제대로 반영되기 위해서는 궁극적으로 이사회의 총장선출권한을 대폭 축소해야 한다는 의견도 제기됐다. 평의원회 김형준 의장은 “서울대 총장선출제도의 본질적인 문제는 이사회가 최종 총장선출권한을 갖고 있는 것”이라며 “구성원들이 선출 과정에 참여한다 하더라도 이사회가 결정을 뒤집을 수 있다면 구성원의 뜻이 반영됐다고 보기는 어렵다”고 주장했다. 학생들은 지난 13일(금) 이사회가 열린 호암교수회관 앞에서 총장직선제와 정책평가단 의견 100% 반영을 요구하는 피켓 시위를 진행했다. 시위에 참여한 임수빈 부총학생회장은 “최종적으로 법인화법 개정을 통해 이사회의 총장선출권한을 박탈해야 한다”며 이사회가 총장선출권을 가지는 것에 대해 비판했다.

◇개선안을 사이에 둔 동상이몽=지난 12일 총장선출제도 개선안을 논의하기 위한 6자 간담회가 열리면서 총장선출제도를 둘러싼 학내 구성원들 간의 논의가 급물살을 타고 있다. 오는 25일에는 공청회에서 제4차 이사회에서 논의된 총장선출제도 개선안을 토대로 한 ‘총장추천위원회규정 일부개정규정(안) 및 동 규정 시행세칙 일부개정세칙(안)’(총추위 개정안)이 논의될 예정이다. 총추위 개정안의 내용은 △총추위에서 선정하는 총장예비후보자 인원 축소 △총장후보자 추천 시 정책평가단 반영비율 확대 △정책평가단 구성은 교직원 평가단의 경우 전체 교원의 15%, 직원 평가단은 교원평가단의 12%, 학생평가단(조교, 대학원생 포함)은 교원평가단의 6%, 동창회평가단은 교원평가단의 6%로 함 등이다.

특히 쟁점이 되는 부분은 정책평가단 점수 반영비율과 정책평가단 내부 구성 비율이다. 교수협의회는 지난 11일 총추위 개정안에 대해 검토한 후 교수들의 의견을 수합해 정책평가단 점수 반영 비율 100%와 정책평가단에 참여하는 평교수의 수를 현재 15%에서 20%로 상향 조정할 것을 요구했다. 교수협의회는 요구안에 대해 “현재 총장선출제도에 직선제 형태를 대폭 가미한 안”이라고 밝혔다. 총학생회와 원총 역시 정책평가단 점수 반영 비율을 현재보다 높여야 한다는 입장이다. 원총 홍지수 사무총장은 “이번 개선안은 학생들과 소통 없이 결정한 일”이라며 “정책참여단 반영비율을 100%로 상향해야 한다”고 말했다. 임수빈 부총학생회장은 정책평가단 구성 비율에 대해 “정책평가단에 교수, 직원, 학생이 같은 비율로 참여해야 한다”고 주장했다. 직원들도 총장선출제도 개선방향을 제시했다. 서울대노조 정귀환 위원장은 교수 평가단의 점수 반영 비율이 과도하게 높다는 점을 지적하며 “직원과 학생 참여 비율을 높이기 위해 대토론회를 통해 타협을 해야 한다”며 “교수와 직원, 학생과 동창회의 비율을 각각 70%, 15%, 10%, 5% 로 하는 것이 적절하다고 생각한다”고 전했다.

이에 더해 학생사회는 선거 방식을 직선제로 완전히 전환할 것을 요구하고 있다. 지난달 10일 사범대, 사회대 등 일부 단과대 학생회를 중심으로 ‘총장직선제 실현을 위한 대학생 서명운동’을 진행해 총장선출제도 개선을 위한 여론을 모았다. 지난달 26일에 사범대는 결의문을 통해 “우리 손으로 총장을 뽑고, 학생이 다른 구성원들과 평등한 주체가 되는 그 날을 위해 행동해야 한다”며 “자신들만의 서울대를 만들고자 하는 이사회를 규탄하고 총장직선제를 요구하자”고 주장했다. 총학생회 역시 이번 총장선출제도 개선안에 대해 “구성원 의사가 반영되도록 총장 선출이 이뤄져야 대학 민주성과 자율성을 담보할 수 있다”며 “정책평가단 학생 참여는 이사회와 교수 중심의 간선제라는 근본적 문제를 해결하지 못했다”고 비판했다.

◇여전히 배제당하는 사람들=현재 직원 평가단에 참여하는 직원의 구성이 정규직 법인 직원에 한정되는 점도 문제로 지적됐다. 학내에 근무하는 비정규직 직원은 약 3,500명으로 법인직원 약 1,000명의 3배가 넘는 숫자다. 그러나 제4차 이사회에 상정됐던 개정안에는 직원 정책평가단의 참여 대상을 법인 직원만으로 제한하고 있기 때문에 다수의 비정규직 직원들의 의견을 제대로 대변할 수 있을지에 대한 의문이 제기됐다. 대학노조 서울대지부 송호현 사무국장은 “서울대에 종사하는 직원들이 운영에 기여하는 바가 큰데도 총장 선출에 전혀 의사가 반영되지 못하는 현실은 반드시 개선돼야 한다고 생각한다”며 “정책평가단에 비정규직 직원도 참여해야 하며 참여 비율도 각 직종별 직원 비율에 맞게 조정해야 한다”고 주장했다.

서울대의 거버넌스는 지금까지 다수의 구성원이 배제된 채 진행돼 왔다. 이로 인해 의사결정이 이뤄진 이후 수많은 논란이 발생했고 소통 부재로 인한 갈등 비용도 막대했다. 거버넌스의 가장 핵심적인 요소는 민주성과 대표성을 보장할 수 있는 참여다. 현재 서울대를 구성하고 있는 여러 주체들은 거버넌스의 정당성을 다시 한 번 되돌아보며 구성원 모두의 의견을 반영할 수 있는 방법을 모색 중이다. 여러 개선안이 나왔지만 여전히 미흡한 부분이 지적 받고 있는 실정이다. 한편 25일 총추위 개정안을 바탕으로 한 총장선출제도 개선 공청회가 열려 학내 구성원들의 의견을 수렴하는 자리가 마련될 예정이다. 거버넌스가 어떠한 방식으로 개선되든 그 방향은 서울대 민주주의의 부족한 부분을 채워줄 수 있는 것이어야만 할 것이다.

삽화: 박진희 기자 jinyhere@snu.kr

레이아웃: 조수지 기자 s4kribb@snu.kr

주은진 기자 j.jin1213@snu.kr

<저작권자 © 대학신문 무단전재 및 재배포금지>
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